理论:新农村养老保险改革与发展

导读:
新农村养老保险改革与发展 余少祥 [摘要]"新农保"是继取消农业税、农业直补、新农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。其基本原则是保基本、广覆盖、有弹性、可持续,主要实施方式是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,农民的养老金包括个人账户的
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新农村养老保险改革与发展

余少祥

[摘要]"新农保"是继取消农业税、农业直补、新农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。其基本原则是保基本、广覆盖、有弹性、可持续,主要实施方式是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,农民的养老金包括个人账户的积累和各级政府的财政补贴。由于尚处于试点阶段,该制度还存在一些问题,如制度不统一,覆盖面小,保障水平低,缺乏互济性和公平性,管理混乱等。因此,应加强新农保立法,加大财政投入,使农民养老逐渐与家庭养老和土地脱离,最终形成城乡一体化的社会养老保险体制。

新农村社会养老保险是相对于过去的农村养老保险而言的,是国务院为贯彻十七大和十七届三中全会精神,真正解决农村居民养老保障问题于2009年以来推行的一项重大战略决策,也是继取消农业税、农业直补、新农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。这一制度实施一年有余,其发展现状如何?还存在哪些问题?应如何完善和改进这一制度?本文通过实证研究,试图回应和解答这些问题。

一、农村养老保险的历史沿革

1.缺失阶段:1986年之前

中国的养老保险制度创建于建国初期。1951年2月,政务院通过《劳动保险条例》,奠定了企业职工养老保险的基础。此后进行了一定的调整。但是,截至1986年,农民一直被排斥在养老保险体系之外,不能享受社会主义制度的阳光。在此期间,农村只解决了少量"五保户"的养老和社会救济问题,即对无扶养义务人、无劳动能力和生活来源的老人、残疾人和未成年人,实行"保吃、保穿、保住、保医、保葬"的五保供养制度,费用由村民集体和地方政府负担。因此,在相当长时期内,绝大多数农民都是依靠自我养老和家庭养老。

2.创立阶段:1986年至1997年

20世纪80年代中期,随着农村经济体制改革的深入和农民养老观念的变化,农村养老问题日益突出。1986年,国家"七五计划"提出"抓紧研究建立农村社会养老保险制度"的发展目标。同年,民政部在江浙一带开始探索创立农村养老基金。1991年1月,民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,并选择山东的五个县进行试点。1993年12月,民政部在张家港市召开农村养老保险工作会议,宣布这项工作将向有条件的地区全面推开(下称"旧农保")。截止1997年底,全国共有2123个县引进了该项制度,参保人数达8200余万人,参保率9.47%,积累资金140亿元。1 从实践中看,旧农保发展一直比较缓慢,主要原因是该保险不具有社会共济性质,农民参保积极性不高。由于"集体补助"基本没有,国家又不承诺任何投入,很多地方出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题,改革农村养老保险制度的要求迫在眉睫。

3.调整阶段:1998年至2007年

1997年7月,国务院决定对农村养老保险实行清理整顿,停止接受新业务。1998年,农村养老保险由民政部转到劳动与社会保障部,正式进入清理整顿阶段。从1999年开始,农村养老保险的参加人数一直在减少,1999年为8000万人,2000年末为6172万人,到2002年底只有5462万人。2 此后,农村养老保险长期陷入停顿和徘徊状态,没有新的发展。由于已参保的农民还有数千万,整个农保资金总额还在继续增加。截至2007年底,全国仍有1805个县(市、区)开展农保工作,参保的农民为5171万,农保基金积累总额为412亿元。3 这一时期的主要特征是农保交费低、待遇低,起不到实质性保障作用。研究表明,全国当时做得最好的样板县--山东省平阴县的农民多选择保费为2元的档次投保,依照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算,缴费10年每人每月可领取养老金4元7角,缴费15年每月可领取9元9角,4 故此难以体现养老功能。

4.新农保的产生:2008年至今

2008年,十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。2009年,中央一号文件再次提出:抓紧制定指导性意见,建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。同年9月,国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决定在全国10%的县(市、区、旗)试行新型农民社会养老保险制度。同年底,国务院正式批准300多个县开展新农村社会养老保险试点(下称"新农保")。新农保是我国养老保险制度向"全民老有所养"目标迈出的关键一步,它改变了五千年来中国农民养老靠儿女、靠土地的传统模式,对确保农村居民基本生活,消除农民养老的后顾之忧,推动农村减贫和缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大。

二、新农村养老保险的发展现状

1.新农保制度的主要内容

(1)根据现行规定,新农保的目标人群是年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,包括外出打工的农民工。养老金从60岁开始领,不分男女。与城镇职工养老保险不同,新农保由农民自愿参加,政府不能强迫命令。对于已经年满60岁的农民,如果他符合参保条件的子女参保缴费,将可以直接享受最低标准的基础养老金。

(2)新农村养老保险的基本原则是:保基本,广覆盖,有弹性,可持续。保基本即确立一个基础养老金标准,以保障参保人基本的生活水平。广覆盖是指新农保制度应覆盖全国绝大多数人口和地区,而不是部分人口或地区。有弹性是指在基础养老金之上,根据地方经济发展水平不同,可以提高农民的保障待遇,上不封顶。可持续是指新农保政策要与地方经济社会发展水平相适应,能够持续稳定发展。

(3)根据国务院的《指导意见》,新农保采取"个人缴费、集体补助、政府补贴相结合"的筹资方式,由个人、集体、政府共同分担责任。但国家对三者的责任没有规定具体的比例,而是由地方政府根据自己的能力确定。目前,新农保主要是地方财政投入,由于各地经济发展水平悬殊,投入的力度也不一样。在中央层面,财政对西部地区基础养老金的补助比例为80%,对中部地区的补助为60%,对东部地区的补助为50%,并且直接补贴到农民头上。个人缴费以当地县级行政区上年度农民人均收入为缴费基数,原则上费率为4%~8%,农民自愿多缴不超过15%,具体标准由当地政府确定。根据试点草案,基础养老金的底线为55元,上不封顶,根据地方财力而定。

(4)新农保的基本制度模式是,基础养老金和个人账户养老金相结合,农民个人缴费全部记入个人账户,集体补助也主要记入个人账户;各级财政补助形成基础养老金。届时,农民领取养老金由两部分组成,小头是个人账户的积累,大头是各级政府财政直接补贴的基础养老金。一般而言,基础养老金是按略高于农村低保水平得来的,个人账户养老金则根据本人缴费多少和年限长短,有高有低,多缴多得、长缴多得,反映了个人收入、地区发展、集体组织实力等方面的差距。领取方式是:如果个人账户里的钱没有领完,人就去世了,剩余的钱可以继承,也可用于支付一定的丧葬费;如果个人账户的积累领取完了,人还在世,也可以继续领取直至身故。根据"有弹性"原则,有条件的地方可以提高基础养老金标准。如果农民的经济条件允许,也可多进行个人账户积累,提高待遇标准。

(5)新农保最低缴费年限为15年,其间因特殊情况可以间断,只要累计满15年即可。根据规定,地方可采取按年缴费方式收缴保费,也可以趸缴。凡新农保实施时未满60周岁的,必须缴费满15年才能领取基础养老金,可以采取补缴的方式;已满60周岁的,每递增1岁,可递减缴费年限。比如,61岁的时候,就不需要补缴15年了,只需补缴12年,然后可以领取基础养老金;高龄老人可以直接领取基础养老金。但新农保实施后,不参保就不能享受待遇。

(6)新农保的养老金由基础养老金和个人账户积累组成。基础养老金标准主要参考农村低保水平、贫困线标准、计划生育奖励扶助政策、农民收入水平等因素,由国务院确定一个最低标准,并根据经济发展和物价变动适时调整,各地也可视财力适当提高。农民满60岁后,缴费累计达到15年,即可领取养老金。按照人保部测算,如果最低缴费率为4%,缴费年限为15年,一年可拿到的养老金相当于当年农民人均纯收入的25%。5 以2008年为例,当年农民人均纯收入为4761元,依此标准,符合条件的农民一年可以领取1190元养老金。当然,届时农民人均纯收入会高于现在的水平。

(7)新农保在2009年开始试点时,其范围为全国10%的县(市、区、旗)。2010年上半年,试点范围扩大到全国500个县(市、区、旗)。按照中央部署,以后将进一步扩大试点,争取本届政府达到80%的覆盖面和60%的参保率,到2015年下届政府实现80%的参保率,到2020年基本实现全覆盖,目前,只有试点地区的农民能得到基本养老金。由于该项制度动用的是中央财政资源,应尽快公平地惠及所有农村地区的老年人。

2.新农保与旧农保的主要区别

新农保与旧农保的区别较多,其中最主要的区别是:

(1)旧农保完全由农民自己缴费,实际上是农民自我储蓄的养老模式。新农保的特点是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,拓宽了筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助,这个补助是直接补贴到农民头上的。温家宝总理在2009年"全国新型农村社会养老保险试点工作会议"上指出,新农保"强调了国家对农民老有所养承担的责任,明确了政府资金投入的原则要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别"。6

(2)除了筹集资金的方式不同,新农保在支付结构上与旧农保也有区别。旧农保仅仅建立农民个人账户,没有基础养老金账户,新农保则可灵活使用基础养老金和个人账户养老金两部分。其中,基础养老金是由国家财政全部保证支付的,即使农民自己不掏钱参保,到了60岁以上也能享受到国家支付的最基本补贴。从试点情况看,目前财政对于农民的补贴主要有三种方式:一是在发放的时候补贴,凡是60岁以上的人口都可以领取养老金;二是缴费的时候按照定额或是农民人均纯收入的一定比例给予补贴;三是在领取和发放的时候同时都给予补贴。

(3)新农保是一个带有社会福利性质的制度,其基础养老金部分由财政出资,中央和地方财政各分担一部分。也就是说,农民在60岁以后都能享受国家普惠式的养老金。旧农保筹资的主体是个人,而不是个人和家庭以外的国家、集体及社会各方面,类似于个人储蓄,不具有任何社会性和福利性质。

3.新农保制度的意义和作用

(1)新农保作为取消农业税、农业直补、新农合等政策之后的又一项重大惠农政策,是中国经济社会发展的重大历史进步。千百年来,中国农村老年人生活保障主要靠土地和劳动收入,丧失劳动能力时主要靠儿女供养。新农保"开天辟地",保障了农村老年人的基本生活,标志着中国以人为本的革新进入了一个新时代。

(2)新农保是农村社会保障体系的重要组成部分,它与家庭养老、土地保障、社会救助等其它社会保障政策措施相配套,对提高农村老年人的经济和社会地位,改善家庭关系,减轻农民负担,促进农村消费,解决农村发展的瓶颈问题大有裨益。该制度的建立,有利于城乡协调发展,对建立覆盖城乡居民的社保体系,维护农村地区稳定、缩小社会贫富差距大有助益,中国社会也必将出现深入的变化。

(3)新农保制度的建立,体现了中国实行公共财政政策的巨大进步。7 目前,中国60岁以上的老年人口约1.44亿,其中近六成在农村。由于城乡差别长期存在、家庭小型化的快速发展,农民家庭养老主体和资源的经济支持网络正在突破家庭的界限,家庭养老出现了前所未有的危机。8 新农保是政府有步骤的公共服务体系建设,它使农民从生到老都有保障,是解决农村家庭养老危机的一剂良方。

(4)新农保是推行农民社会福利的重要举措,对保障农民权益、落实计划生育国策意义重大。农民普遍反映,过去是养儿防老,"现在的新农保比儿子还好,真正是温暖到了农民的心坎上";村干部也深有感触,"实施新农保,老百姓怨气少了,社会治安更稳定了,干群关系融洽了,党的威信更高了。"

三、新农村养老保险存在的问题

1.新农保不具备社会保险的基本特征

社会保险有三个基本特征:国家法律的强制性;保险费由个人、雇主和政府三方共同负担;国家兜底,保障被保险人的基本生活水平。新农保不能像城镇职工养老保险一样迅速推进,制度本身的设计缺陷是重要原因之一。

首先,新农保强调"自愿性",不具备社会保险的强制性特征。新农保在参保问题上体现的是商业保险的特性,偏离了社会保险制度的本质要求,其最大弊端是:能参保的多是有收入保障的农民,而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外,不能从养老保险中受惠。因此,新农保在这方面不能体现社会保障的性质,更无法体现济弱扶困的社会公平原则。9

其次,筹资水平低,没有国家兜底,难以保障农民未来的老年生活。由于农村的经济发展水平低,农民可支配的收入低,大部分地区农民投保交费很低,得到的保障不能满足农民老年的基本生活需要。从试点情况看,农民年均缴费也就是100~200元,基础养老金也只有55元,离保障农民的基本生活水准相差很远。而且国家没有兜底,因为年满60岁的老人要领取基础养老金有一个附加条件,即符合条件的子女必须参保。这是很大的障碍,直接影响到农民的社会保障权的实现。

再次,新农保的社会性较差,基本上就是基础养老金加上个人账户内的钱。目前,公务员的养老保险是根据退休时的在岗工资和工龄来决定;城市职工养老保险是根据参保年限和交费基数以及退休时当地社平工资来决定。相比之下,城市职工养老保险的社会性优于农民的养老保险,而公务员的养老保险又优于城市职工养老保险。

2.制度不统一,碎片化现象严重

首先,社会保险制度被人为割裂。目前,世界上绝大部分国家都是执行统一的社会保险制度,我国则是将人群分为三、六、九等,因人而异,如公务员、城镇职工、城镇居民、农民等各搞一套,办法和标准都不一样。不仅如此,针对农民的社会保险又分为很多层级。从养老保险看,除了新农保,还有失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度和专门针对农村计划生育对象的养老保险等。由于各种保险的办法和水平都不一样,在很大程度上撕裂了本应是一个整体的社会保险制度。

其次,新农保与城镇职工养老保险等难以衔接。农村居民养老保险是社会保险制度的有机组成部分,人为地进行制度分割势必带来很多问题。首先,要对农民进行身份鉴定,将其归入某一类账户,并选择相应的参数进行缴费,这种定格化管理模式在实践中已带来很多困难。其次,新农保与城镇职工养老保险等难以并轨。按照现行政策,参加职工养老保险,就必须终止新农保。比如,一个农民去年交了职工保险,今年失业交了新农保,明天找到工作又要交职工险,同时停止新农保,如此反复极为麻烦。因此,必须实现新农保与职工社保的有效衔接,将这件惠民实事做得更好。

再次,新农保与旧农保难以衔接。由于旧农保并没有被取消,在一些地方还存在新旧农保并存的现象。据统计,截至2007年底,全国1900个农保试点县中,仍有350多个县的农保机构还在民政部门,没有移转到社会保障部门。10 由于旧农保仍在一定范围内存在,就不能不考虑以下问题:新农保与旧农保怎样才能实现无缝接轨?已参保的人是否能继续享受养老金?如何提高参保的档次与标准?对这些问题,都必须加以研究,并得到妥善解决。否则,会给新农保的推广工作带来很多不利因素。

3.统筹层次低,管理混乱

新农保目前主要是县级统筹,基金运用空间小、收益低,管理失范现象严重。由于缺乏专业的投资机构运作,加上银行利率持续走低,新农保基金一直大幅度贬值,难以达到对农民承诺的给付水平。据悉,有的地方在尝试市级统筹或省级统筹,中央又想从上而下进行全国的转移接续。但由于各地情况差异很大,触动了一些地方政府的利益,面临的阻力比我们想象的要大很多。

同时,缺乏严密的系统管理方法,没有明确的法规保证实施。新农保的很多政策是"头痛医头,脚痛医脚",缺乏前瞻性与连续性,执行起来困难重重。到目前为止,中国还没有一部关于农村社会养老保险的统一的法律法规,有关农村养老问题的规定散见于婚姻法、老年人权益保护法、继承法、保险法、民法通则等等之中,而且大多数是一些原则性规定,缺乏可操作性,不利于新农保制度的实施。

再次,制度定性不明,体制尚未完全理顺。农村社会养老保险是一种社会行为,客观上要求其具有严格的确定性和统一性,但这一制度在中国长期"试而难定"。迄今为止,各地试验新农保可谓五花八门,各行其道:有社会养老保险型,有自我储蓄积累型,还有的与商业保险相混同。此外,农村人口大规模城镇化与非农化,以及地方财政实力的巨大差异,也直接影响到新农保制度的建设。

4.保障水平低,难以适应社会经济生活的变化

新农保的费率水平和国家标准都很低,福利也是初级的,月养老金才60元,难以保障农民的基本生活。如前所述,按照相关费率标准测算,农民一年拿到的养老金仅有当年人均纯收入的25%。不仅如此,新农保未能按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计,不能适应社会经济生活的发展变化。

目前,不论是旧农保还是新农保,待遇都不如失地农民养老保险高,与城镇职工养老保险待遇相比,更是相差殊远。统计显示,我国养老金水平明显分为四个层次,以2008年为例:该年度城镇职工人均月退休金为1080元;事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍;机关公务员退休人员养老金水平是企业的2.1倍。11 而根据本文第二部分列举的标准计算,当年参保农民每月仅有养老金99元。

由于保障水平低,农村普遍出现两种情况:一是经济条件好的人,嫌新农保待遇太低,时间太长,不愿意参加,而更愿意参加商业保险或职工养老保险;一是想参加新农保的人因没钱而放弃。媒体报道称:农民很现实,他们会算细账,看投入与产出是否合算,如不合算就不参保;商业、城镇职工养老保险与新农保,多个险种,到底哪个最好,只能由百姓自愿选择,百姓得到实惠是关键。12

5.覆盖面小,缺乏互济性与公平性</p><p>第五次人口普查表明,中国老年人口约64%居住在农村。当前,农村老龄化形成的主要特点是:老龄人口基数大,绝对规模远大于城市;老龄化的速度快于城市。因此,农民养老是中国养老问题的真正重点和难点,也是中国养老事业的关键。但是,新农保的覆盖面一直较小,至今仍处于"试点阶段"。数据表明,中国农村约有9000万60岁以上的老人,能享受养老保险的只占1.5%。 13

由于覆盖面小,导致新农保的互济性较差。一般来说,社会保险的覆盖面越大,抗风险的能力就越强,互济性也越好。新农保覆盖面小,而且基本上以区县为统筹单位,这就使得新农保的共济性很差,一些与保险有关的统计指标的差别很小。此外,养老保险制度所必须的不变成本暴露了新农保规模不经济的弊端。

目前,新农保采取完全积累式的个人账户制,按照商业保险"多保多得、少保少得、不保不得"法则实施,缺乏公平性。在世界上绝大多数国家,社会保险都是由政府"兜底",以体现社会公平,使最穷的人都能享受社会保障制度的阳光。尽快将新农保的这块"短板"补上,有利于缩小社会贫富差距、维护社会公平。

四、新农村养老保险有关政策建议

1.加快新农保立法,健全相关法律法规

正在审议的《社会保险法》将农村养老保险问题完全撇开,是不适当的。目前,新农保主要由政策调整,很不稳定,应以法律手段,将农民养老保险的性质、地位、运营管理、资金筹措、组织网络等固定下来,使之能真正惠及8亿农民。为此,需要从国家层面加快新农保立法,并重新设计制度安排。

新农保立法主要体现在两个层次。一是全国人大常委会在制订相关法律如《社会保险法》等时,对农村养老保险的指导思想、基本原则和基本制度予以明确规定。由于城乡分割的二元体制已越来越不适应中国社会发展的需要,《社会保险法》将农民排斥在外很不明智。二是制订新农保的行政法规和行政规章,这一部分是农村社会养老保险法规体系的主体,构成了新农保制度的基础和主要内容。

新农保立法的目标,首先是建立健全的业务、财务、基金和档案管理等规章制度,建立严密可控的实务流程,推行和普及规范化操作,提高工作效率;其次要加强对新农保管理人员的培训,提高其理论水平和实务操作能力,逐步实行资格准入制度,提高队伍素质和管理水平;再次是建立严格的管理考核机制,加强对新农保基金的常态管理。特别是要加强保险单及有价单证、收费、给付、资金等重要环节的管理,确保农民养老保险各项管理工作规范、安全、可控。14

2.打破户籍界限,建立一体化的社会养老保险体制

新农保的最终归宿是与城镇养老保险制度合并,实现城乡社会养老保险的一体化发展。根据我国社会养老保险体制现状,在进行新农保制度设计时,应根据经济社会发展和参保人职业的变化,打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道,设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的接口,以便参保人根据自己的职业变换自主选择养老保险门类。比如,新农保参保人员转至二、三产业就业时,能及时终止新农保关系,顺利转入城镇职工养老保险。在此基础上,设置不同的级差,逐步形成一体化的社会养老保险体制。

建立城乡一体的社会养老保险体制并非遥不可及的梦想,也并非中国就做不到。2008年北京市出台《新型农村社会养老保险试行办法》,在制度模式、待遇计发标准、缴费方式和城乡衔接上有所创新。根据该《办法》,城乡居民养老保险缴费、待遇一致,制度可以有效衔接。由此,符合参保条件北京居民,无论户籍在城镇还是农村,都被纳入统一的养老保障制度,缴费、待遇等城乡标准相同。这种模式打破了一直以来城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍,预示着新农保未来的发展方向。

3.农民养老应逐步与家庭养老和土地剥离

家庭养老是落后的农耕文明的产物,与现代社会化大生产的发展不相适应。随着社会经济的发展,农民养老应逐步与家庭养老剥离,实现养老保障的社会化发展和现代化转型。在农村,已经有越来越多的农民离开家乡外出务工,家庭结构小型化也愈来愈明显。从法理上看,有一个显而易见的诘问是:在社会化程度日益发展的今天,为什么相对富裕的城市家庭可依靠社会养老,而相对贫困的农村家庭必须承担养老义务呢?

农民养老应逐步与土地剥离。所谓土地养老是建立在劳动的基础上的,没有劳动与收益,就谈不上养老问题。在里有一个纠结是,中国农民只有土地经营权,没有所有权,农民不能取得土地经营和劳动以外的收入。即使允许农民自主转让土地经营权,取得部分养老收入,也并非解决农民养老问题的治本之策。在当前农产品价格低廉、种地亏本的情况下,很多地方的土地没有人要。因此,只有逐步实现农民养老与土地的分离,使农民摆脱了对土地的依附,才能最终解决农民的养老问题。

4.加大财政投入,吸引更多农民参保

目前,政府对新农保有所投入,但无论是投入总量还是人均投入都难以与城镇职工养老保险相比。统计表明,全国社会保障费用总支出中,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上。15 由于财政投入少,发放标准低,新农保对富裕农民和年轻农民的吸引力很小。

鉴于农民收入普遍较低,缺乏投保热情,集体补助比重过小等情况,应加大政府扶持力度,增加对个人账户的补贴,以吸引更多的农民参保。目前,中国已成为世界第二大经济体,财政收入每年达6万多亿元,完全有这个实力。事实上,中国农民在长达半个多世纪的经济建设中,承担着"工农业剪刀差"的代价,为工业和国民经济积累做出了巨大贡献,如今通过养老保险机制反哺农业和农民,正是在更大范围内实现社会公平。况且,作为公共资源,公共财政不应为城镇人口独享,每个人都有享用的机会。

加大对新农保的财政投入,有利于促进消费,拉动内需,有利于逐步缩小城乡差距。新农保中,政府资金的投入主要解决两个问题:一是建立政府资金的引导机制,即为了鼓励农民参加养老保险,由政府对参保人员根据年龄的不同给予相应的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金,以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。16

5.坚持强制投保为主、自愿投保为辅的原则

新农保的水平应渐次向城镇居民社会保险看齐,并体现社会保险的强制性特征。具体实施中,可以因人而异,设置不同的级差:对收入在农村平均水平以上者,实行国家基准补贴;对收入在全国平均水平以下、贫困线以上者,增加国家补贴;对收入在农村贫困线以下者,由国家兜底,实行全额补贴。在此基础上,设置不同的级差,分开档次。对于低收入的农民,在核发养老金时,可按"多则捐献给基金、少则基金补缺"的原则发放,即:如果被保险人的实际寿命较短,个人账户的余额为正,则这一余额将捐献给基金;反之,由基金补缺。17 当然,这种方式也适用于无子女的其它人群。

自愿投保主要指商业养老保险。商业养老保险是社会保障体系的重要组成部分,是新农保的必要补充,对于提高农民的保险待遇,有着十分重要的意义和作用。应该说,为农民提供多元化的服务品种,是政府的职责之一。各地政府在做好新农保工作时,应大力支持商业养老保险工作,对农民养老保险实行免税政策,并通过各种途径提高农民的保险意识,为商业保险公司开展业务营造良好环境。

6.加强试点,不断完善各项规章制度

目前,新农保仍处于试点阶段,一些做法尚不完备、不完善。比如:中央和地方财政投入的比例,发达地区、贫困地区中央财政投入拟定比例是否合适,农民负担轻重等,都需要通过试点总结经验或进行修正,也需要广大农民和基层干部对政策进行建言献策。因此,要加大政策公开力度,充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权,将试点工作中的成绩、困难和不足让广大农民知晓。18

其次,要加强研究,完善相关配套制度。新农保工作环节多、任务重、周期长,各级政府应下大力气,尽快完善相关配套措施。在制度设计上,要有鼓励连年续保的相关措施。比如,针对连续缴费超过一定年限的农民,将补贴系数上调若干个百分点,"依此类推,形成因人而异、不仅多缴能多保,早缴也能多保的良性循环"。19

最后,要总结旧农保的经验教训,学习和借鉴国外农民养老保险的成功经验和做法,结合中国实际,对《指导意见》进行修改完善,尽快上升到法律层面对新农保的组织结构、运行管理、资金筹措、经费开支、风险防范等进行规范,做到管理严密、运营安全、保值增值、安全可靠,使广大农民能真正老有所养,过上幸福的晚年。

来源:2010年《法治蓝皮书》,社会科学文献出版社2010年1月版

注释:

由于制度模式、保障水平等不同,本文所指"新农保"仅指依靠农、副业谋生的农民的社会养老保险,不包括失地农民、农民工的养老保险和农村商业养老保险等。

1青稞:"漫漫'农保'求索路",《金融时报》 2009年9月8日。

2乐章:"现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向",《社会保障制度》2005年第2期。

3"就业和社会保障体系不断完善",新华社2008年11月25日电。

4刘翠霄:《天大的事--中国农民社会保障制度研究》,法律出版社2006年版,第29页。

5"人保部详解新农保:农民缴费15年后年领1190",《齐鲁晚报》2009年8月6日。

6温家宝:"开展新型农村社会养老保险试点工作,逐步推进基本公共服务均等化--在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话",新华社2009年8月19日电。

7王圆圆、陈琴:"国家财政补贴占六成:中国农村全面走向社会养老",《人民日报·海外版》2009年09月07日。

8陈成文、肖卫宏:"农民养老:一个社会网络的分析框架",《湖北社会科学》2007年第4期。

9邓大松:"农民养老保险制度的路径选择",《经济与管理》2009年12月31日。

10张艳玲:"农保基金安全忧虑:中国拟启动新的农民养老保险试点",《财经》杂志2009年2月1日。

11郑功成:"农民社会养老保险应尽快覆盖全国",《法制日报》2010年3月5日。

12林春霞:"新农保调查:农村养老保险路径曲折",《中国经济时报》2009年12月2日。

13王圆圆、陈琴:"国家财政补贴占六成:中国农村全面走向社会养老",《人民日报·海外版》2009年09月07日。

14汪柱旺:"农村养老保险:供给主体与制度创新",《当代财经》2006年第10期。

15邓大松:"农民养老保险制度的路径选择",《经济与管理》2009年12月31日。

16牟放:"农村养老保险步履蹒跚,何为破局之道",《中国保险报》2005年6月3日。

17刘舒:"农民养老保险金收缴和发放方式探讨",《现代商贸工业》2009年第7期。

18毕晓哲:"农民养老保险试点,村集体有钱贴吗",《每日经济新闻》2009年6月26日。

19姜作培等:"南通市农村社会养老保险工作的调查和思考",《唯实》2009年第12期。

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