余志平工亡事件看社会保障制度存在的缺失

导读:
如何破解国家机关编外职工发生的工伤(亡)待遇难题 作者:甘肃隆庆律师事务所律师 王振华 甘肃省镇原县农民工余志平,二00九年六月初被庆阳市财政局聘为职工食堂的厨师,该局违反《劳动合同法》的规定未与余志平签订劳动合同。二0一0年一月五日下午三时半左右
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如何破解国家机关编外职工发生的工伤(亡)待遇难题

作者:甘肃隆庆律师事务所律师 王振华

甘肃省镇原县农民工余志平,二00九年六月初被庆阳市财政局聘为职工食堂的厨师,该局违反《劳动合同法》的规定未与余志平签订劳动合同。二0一0年一月五日下午三时半左右,余志平外出到西峰区陇东商场为职工食堂伴面机购买螺丝,返回单位上班途中发生交通事故,致其头部受伤后经市中医院、市人民医院抢救无效死亡,肇事方只履行了部分赔偿义务。

根据我国劳动法律制度,余志平由于工作原因外出且在上班途中遭受的事故伤害应认定为工亡。如果此类事件的用人单位为企业或事业单位,则工伤认定及劳动仲裁问题将会依法定程序顺利进行。但用人单位为国家机关则是截然不同的结果。

余志平死亡后,其父曾要求用人单位申报工伤,遭拒后书面申请庆阳市人力资源和社会保障局认定因工伤(亡)。二0一0年四月十五日,庆阳市人力资源和社会保障局依据《甘肃省事业单位和社会组织工作人员工伤保险办法通知》第2条规定向死者家属送达不予受理通知书。这意味着“同命不同价”的歧视制度已经进入社会保障领域,同是农民工为企、事业单位和国家机关提供劳动,却面临着不同的命运。

如何破解国家机关编外农民工(下称职工)的保险待遇问题,需要深刻理解当前我国法律制度中存在的如下问题:

一、第三人侵权造成职工工伤亡,并不免除职工或家属应当依法享受的社会保险待遇。

第三人侵权发生的工伤(亡)事故在此类纠纷中占相当大的比例,受害人或家属往往从第三人处获得了一定的赔偿,部分法律实务者持法律责任竞合观点,主张受害人或家属从第三人处取得赔偿金,从而不应享受工伤(亡)社会保险待遇。但从《民法通则》和全国人大常委会通过的《侵权责任法》看,损害赔偿金实质上是侵权人基于侵权行为对当事人造成损害而承担的一种民事法律责任,具有惩戒、制裁功能。

而社会保险待遇是国家和社会对工伤(亡)职工的物质帮助,《宪法》第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”,《劳动法》第73条规定2款规定“劳动者死亡后,其遗属依法享受遗属津贴。劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定”,显然《宪法》和《劳动法》将社会保险待遇、遗属津贴性质界定为国家和社会对于工伤(亡)职工的物质帮助。

二00六年十二月,最高法院《关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》指出,“根据《中华人民共和国安全生产法》第48条以及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第12条的规定因第三人造成工伤的职工或其近亲属,从第三人处获得民事赔偿后,可以按照《工伤保险条例》第37条的规定,向工伤保险机构申请工伤保险待遇补偿”,从法律角度否定了责任竞合观点。

因此,损害赔偿金与社会保险待遇属于性质不同的法律问题,在第三人侵权造成工伤(亡)事故的情况下,受伤害职工或亲属获得民事赔偿金后仍依法享有社会保险待遇的权利,这对保护职工权益具有“一机双弹”的法律效果。

二、国家机关聘用的农民工发生的工伤(亡)事故,劳动保障部门应依法受理,并作出认定。

当前,为国家机关提供劳动服务的农民工发生的工伤(亡)事故,申请认定工伤(亡)行政认定一直是个难题。作为劳动保障部门,往往无视法律以没有文件依据为由将工伤(亡)职工或家属踢出门外。《中华人民共和国劳动法》第9条规定“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作” ,国务院发布施行的《工伤保险条例》第5条规定“国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”,因此法律、行政法规授权劳动保障部门具有负责本行政区内劳动、工伤(亡)保险工作,其负有对本行政区发生的工伤(亡)事故性质进行认定的义务。

二○○三年三月二十日,劳动和社会保障部办公厅(劳社厅函《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》指出“凡与用人单位建立劳动关系的农民工(包括农民轮换工),应当适用《劳动法》。发生工伤事故的,应适用《企业职工工伤保险试行办法》(即现行的《工伤保险条例》)”以行政解释的法律形式进一步阐释了《劳动法》第2条2款的立法本意,但在实际执行中却让面临诸多壁垒。作为用人单位的国家机关往往与本行政区域劳动保障部门存在千丝万缕的的关系,有的属于人事任免机关,有的是经费保障部门;为了寻求利益的结合点,往往忽视劳动者的权益。

余志平事件就是最好的例证,庆阳市人力资源和社会保障局有法不依以没有文件依据,错误的依据《甘肃省事业单位和社会组织工作人员工伤保险办法的通知》第2条“风牛马不相及”的规定不予受理其亲属的认定请求。

如何破解这一难题?各级劳动保障部门应严格执行国家法律,履行法律赋予的职责外,还要充分的认识到国家机关与为其提供劳动服务的劳动者是平等主体之间的劳动法律关系,此种横向劳动关系应由劳动保障部门调整。其次受伤害职工或家属还可依照《行政复议法》、劳动和社会保障部发布施行《工伤认定办法》的规定,对其不作为或不予受理提请复议直至提起行政诉讼,从而启动行政审查程序督促劳动保障部门履行法定职责。

三、工伤(亡)行政认定并非劳动仲裁、诉讼的前置程序。

余志平工伤(亡)事件发生后,余父曾申请庆阳市的劳动仲裁,但仲裁部门认为没有经过工伤认定不予受理。《工伤保险条例》关于工伤认定的法律规定主要是对用人单位的行政监督管理。《条例》第17条1款规定“职工发生事故伤害……所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内,向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。 ……”第2款又规定 “用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属……可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”,很明显申请工伤认定对单位而言是“应当”,而对职工则是“可以”,所以职工并没有法定义务必须去申请工伤认定,更不能由此推出,没有工伤认定就不能进行工伤赔偿的结论。相反该条第4款已对用人单位的这种违法行为作出了明确的惩罚性规定,即“用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请,在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担”,就目前的立法状况而言,没有任何一部法律、行政法规、部门规章规定工伤确认是赔偿的前置程序。如果用人单位不申报工伤,劳动仲裁委员会强行要求民事赔偿必须有工伤认定书,将会放纵用人单位违法故意不申请工伤(亡)认定,从而使劳动者无从获得法律救济。

二00八年五月一日施行的《劳动调解仲裁法》也只规定调解、仲裁、诉讼的法律程序,其2条4、5、6项“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的社会保险、福利、培训以及劳动保护或工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金以及法律、法规规定的其他劳动争议等发生的劳动争议,适用本法”,表明工伤(亡)认定并不是仲裁的必经程序。

其次,从证据角度而言无论是在劳动仲裁还是在诉讼中,劳动保障行政部门所作出的工伤认定书只是作为劳动争议处理过程中的证据使用的,即使劳动保障行政部门没有作出工伤认定,甚至作出了不构成工伤的认定,但如果当事人有充分确凿证据证明劳动者构成了工伤,从而足以使仲裁官或法官形成内心确信,根据优势证据规则,即应予认定。

四、国家机关用工中发生的工伤(亡)事故,应当支付相关费用,劳动保障部门应依法对其存在的劳动关系发挥监督、检查、查处职能。

据了解,目前为国家机关服务的编外工勤人员,绝大多数没有参加社会保险、没有缴纳社会保险费,其社会保障状况令人担忧。1995年1月1日施行的《劳动法》至今已逾15年,该《法》第72条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费”的强制性规范没有得到很好的执行,有的国家机关法律意识淡薄,凭借其自身的特殊身份藐视法律,对为其提供劳动服务的劳动者不依法缴纳社会保险费,而当地的社会保障部门或慑于其权威或错误的认为行政机关与劳动者存在行政管理关系,而明知其行为违法而不予查究,致使工伤(亡)事故发生后推卸,转嫁责任。

《工伤保险条例》第62条规定 “国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定”, 实践中作为用人单位的国家机关、劳动保障部门往往忽视立法本意,注重本条规定的“另行规定”,以国务院劳动保障行政部门、人事行政部门、财政部门没有规定具体办法为由,拒绝履行法定职责。对于为国家机关服务的农民工是不是国家机关的工作人员?我们尚需研究和推敲。但国务院的制定的这一法规却旗帜鲜明的指出“国家机关的工作人员因工作遭受事故伤害,由所在单位支付费用”,对于具体办法则另行规定。

《中华人民共和国劳动法》第2条2款“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行”,《劳动合同法》也有相同的规定,这是劳动保障部门查处国家机关违法用工的主要法律根据。但中国的体制决定着劳动保障行政部门与国家机关之间的微妙关系,即使国家机关违法用工,作为肩负查处职责的保障部门却很少过问,使得其违法用工积崇难返。“公民在法律上一律平等”、“尊重和保障人权”是我国基本的宪政精神,国家机关作为守法主体本应率先垂范,模范的遵守国家法律,牢固的树立以人为本的法治理念,尊重劳动者的权利。

因此,国家机关应当对其用工中发生的工伤(亡)事故的受害人积极支付相关费用,劳动保障部门在日常工作中应依法履行监督、检查及查办职责,对拒不承担法律义务的劳动保障部门应当依法办理。

据上,余志平工亡事件只是一个个案,事件的本身并不复杂,它突出的反应了当前社会保障制度存在的缺失。建立法治社会、责任政府,构建公平正义社会需要国家机关树立法治理念。如何破解国家机关编外职工发生的工伤(亡)待遇难题问题,需要劳动保障部门严格依法办事,需要广大农民工不断地提高法律意识。

作者通信地址:庆阳市西峰区南大街580号

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作者简介:

王振华,专职律师;顺利通过国家司法考试被司法部授予法律职业(律师)资格证书,现执业于甘肃隆庆律师事务所。

曾获全国大学生散文竞赛特等奖,并在《陇东报》及《甘肃广播电台》发表散文《相思夕阳下》、《今生唯有起航》;《甘肃法制报》发表《令人担忧的“私了”风》、《遏制司法腐败是依法治国的关键》、《被告不适格的法律处理》;《经济参考报》发表《别上诉讼掮客的当》;《南方周末》发表《打官司不能没有证据》、《涉诉上访之慢谈》等文章。

个性:低调人生。

格言:人生就像一条路,唯有执着前行的人才能领略最美的风景。

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